◆2025𻂐月，法国格拉沃利讷，移民们试图登上一艘小艇进入英吉利海峡。

文/胡毓堃 编辑/漆菲

2025年岁末，欧洲告别了近几年的暖冬，万千移民则迎来“超级凛冬”。过去一个月，英吉利海峡两岸大刀阔斧地收紧移民政策、严打非法移民。

先��日，英国宣布启�年来最大的移民制度改革，推出“欧洲最严格”的移民政策。12񀙘日，欧盟召开的成员国内政部长会议旋即跟进，初步批准移民制度改革，大幅收紧难民入境和遣返政策。12�日，欧洲议会投票通过两项旨在收紧移民政策的法案，并得到右翼和极右翼议员联盟的支持。

与此同时，英国和丹麦两国首相发表联名文章，以舆论工具呼吁欧洲委员会各成员国重新阐释《欧洲人权公约》、强化边界保护、慎用庇护政策。2026𻂍月，欧�个成员国将发表关于难民问题的联合宣言。这意味着签�年的《欧洲人权公约》将迎来前所未有的变革。

◆英国首相斯塔默与丹麦首相弗雷泽里克森。

上述一系列措施，乃近来欧洲政坛和民间压力作用下的大势所趋。在右翼民粹席卷欧洲的浪潮下，日趋强硬成为建制派抵御“民粹主义”的唯一办法?！?#20154权”与“主权”之争向来是欧洲移民问题的焦点，如今的政治氛围注定天平两端的砝码此消彼长。

英国：强硬转向、无奈选择

此次英国移民制度改革的官方公告篇幅简洁，但内容直截了当、字字珠玑。

这篇新闻稿以英国内政大臣谢巴娜·马哈茂德的名义发表，标题是《50年来最大合法移民制度改革公告》，导语抛出了改革重点：非法移民与依赖社会福利的入境者需等�年�年方可（永久）定居，这是“欧洲最严格”的移民政策。

根据现行制度，通过经济（包括技术工人签证）、家庭、人道主义途径入境英国的移民，通常需在英国居留񅓏年，即可在满足少数额外条件后获得永久居留身份。2025年早些时候，英国政府宣布未来会将定居时限翻倍�年，只有“对英国生活做出显著贡献者”方可缩短等待期。

后一部分所能覆盖的群体包括：英国公民的直系家属、持所谓英国国民（海外）（BNO）护照的香港人；公共服务领域的一线技术人员（比如英国国民保健制度下的医护工作者）；持英国“全球人才签证”或“创新创始人签证”满三年者（只需再等待三年）；额外缴税人员；积极融入英国社会，如英语水平高、参与志愿服务活动的人。

相比之下，低薪劳动者——尤其��年持卫生和社会护理签证入境�.6万移民及家属——需�年的基准等待期；依赖政府福利救济的移民将等�年（为现行制𻊀倍时长、创欧洲最长纪录）；非法移民和签证逾期滞留者最多将等�年——这基本打消其享受长期居留与保障的可能。

此外，无犯罪记录也是获得永居权的必要条件。英国内政部指出，本次改革适用�年以来抵达英国的�万移民，但已获得永居资格并在英国生活的移民不受影响。

马哈茂德声称：“在英国永久定居不是权利（right），而是特权（privilege），而且必须是争取来的。”她认为，现行移民制度已经“支离破碎”，将要取而代之的是“优先考虑贡献、融入、尊重英国公平竞争感”的新制度。

不久前，马哈茂德发布�页的政策白皮书，揭晓了英国“自二战以来最严格”的庇护制度改革方案。该方案将难民身份从永久性（5年保护期，然后可申请永居身份）改为临时性，获批者只�个月的临时居留资格（到期后需重新申请），且借鉴了极具争议的“丹麦模式”——一旦原籍国被认定为安全的，难民将被即刻遣返。

按照马哈茂德的说法，躲避战乱的乌克兰人同样只有暂时居留身份，暗示该群体需在未来返回母国。

同时，庇护申请者不再自动享有住房和每周福利，有工作权利和能力者如拒绝工作、违反法律或非法务工，都将取消相应福利并用个人财产负担住宿费用。家庭团聚的名义不再是获得庇护的万能理由，反而全家都可能被遣返。至于接收（遣返人员）国家配合不力的问题，英国已对安哥拉、纳米比亚、刚果（金）发出签证禁令作为制裁。

12񀙒日，《2025年边境安全、庇护和移民法案》正式生效，为英国打击移民犯罪、查处非法务工、加大移民执法力度、推动强制遣返等政策提供了最新的法律基础。除了移民群体，英国针对国际学生也采取收紧家属陪读、缩短毕业生工作签证期限等措施，并大幅提高技术工人签证的薪资和学历门槛要求。

◆英国边境部队的巡逻船只。

英国移民政策改革的灵感来自其他欧洲国家，特别是丹麦。英国内政部表示，丹麦的严格政策将庇护申请数量降�年来的最低水平，而�%的被拒申请者遭遣返。为此，内政部高级官员曾专程访问哥本哈根进行考察和学习。

作为老牌中左翼大党，工党原本被视为对移民相对友好，可执政一年多的举措一反常态，标志该国移民政策的重大转向。强硬改革的背后，是工党政府面对移民数量居高不下、财政经济不堪重负、公众不满愈演愈烈、民粹主义势力威胁扩大而做出的无奈选择。

2020年完成脱欧后，英国面临的非法移民压力不减反增，特别是乘小船横渡英吉利海峡的偷渡客和以庇护为名的申请者。英国政府的数据显示，2022年，仅搭乘小船偷渡的非法移民就达𳗤.6万人的历史峰值。尽管此后两年保守党和工党政府都采取了严厉措施，显著降低偷渡人数，但截�𻂎月底的一年内，非法登陆人数反弹至超񙷊.9万人（其中乘小船偷渡客�%）。

◆2018𻂉月�𻂎月，违规入境英国的人数变化。图源：UK Home Office

与此同时，截�𻂎月的一年间，超�.1万人申请庇护，比上一年多�%，更超�年的历史峰值（�.3万人），使得过去四年英国接收的庇护申请者�万人，而非法移民总数预计可�万�万人。由于英国传统庇护制度基于庇护申请者住宿和福利补贴，非法移民和难民聚集形成了巨大的财政和公共服务资源压力。

当前英国经济增长乏力、通胀压力回落趋缓、财政压力积重难返。尽管工党政府在最近公布的秋季财政预算案中宣称，可凭借扩大税基和结构性调整创造�亿英镑的“缓冲空间”，但英国公共债务规模高񙵮.9万亿英镑。加上经济增幅多年低于历史均值，通胀回落充满变数，企业投资活力和预期收入依旧低迷，居民实际工资几无增长，这进一步放大了移民问题的压力。

更不用说在纸面数据之外，移民涌入冲击着教育、医疗、住房等公共服务和资源，对英国社会的影响体现在方方面面。

英国舆观调查公��񀙙日发布的民调显示，移民和难民庇护被民众视为国家最重要的议题，而主打反移民的极右翼英国改革党已在选民投票意向中稳居榜首（27%），明显高于工党（19%）和保守党（18%）。

移民和庇护问题正将英国改革党从政坛边缘推向主流舞台，前所未有地威胁到英国传统的两党政治格局。英国首相斯塔默坦承，如再不反映选民关切，民粹主义者就会获胜——这意味着针对非法移民的打击力度只会有增无减。

◆英国民众的政党投票倾向。图源：YouGov

欧盟：列名单、设中心、促遣返

就移民问题，大西洋彼岸的特朗普政府掀起新一轮对欧洲的抨击炮火。在最近出炉的新版《国家安全战略》中，白宫把“文明消亡”描述为欧洲最严峻的衰退迹象，点名指出欧洲的移民政策“正在改变（欧洲）大陆并制造冲突”。

然而，上述抨击忽略了一个重要事实：欧洲近年来加强对非法移民的打击，导致庇护申请和非法入境人数均有减少。欧盟统计局的数据显示，截�年底，欧洲境内的寻求庇护者人数�万，�年下降�%。另据联合国统计，2024年，欧洲海岸记录到的非法移民人数接�万，�年（130万）有了大幅下降。

12񀙘日，欧盟司法与内政部长理事会在布鲁塞尔召开会议，初步批准了欧盟委员会提交的三项法律提案，以简化流程、加快遣返未获批准的庇护申请者。

12�日，欧洲议会投票通过两项法案。其中一项允许将寻求庇护者送往欧盟认定的“安全第三国”，即使这些国家并非其原籍国。极左翼议员卡雷姆称此举是“送给梅洛尼的圣诞礼物”，意指这位意大利总理在阿尔巴尼亚建立移民处理中心的计划，该计划如今面临法律阻碍。

◆阿尔巴尼亚一处非法移民拘留中心。

另一项是建立一份欧盟认定的“安全原籍国”名单，这将使这些国家的公民更难在欧盟寻求庇护。该名单包括科索沃、孟加拉国、哥伦比亚、埃及、印度、摩洛哥和突尼斯，目的是加快庇护申请处理，并简化遣返程序。极右翼议员法布里斯莱格里称，这些措施是“减轻成员国因无根据的庇护申请而承受巨大压力”的必要之举。

为解决成员国协同合作的“老大难”，欧盟还提出设񌯲.3亿欧元的“团结池”（solidarity pool），帮助“处于特别（移民）压力下的国家”，比如塞浦路斯、希腊、意大利、西班牙。

◆2025𻂎�日，希腊莱斯博斯岛上的卡拉特佩临时难民营，一名难民在帐篷里。

具体来说，欧盟要求其他成员国安置寻求庇护者，以减轻上述四国的压力，否则需按照每𱍆万欧元的标准向“移民高压”国家提供资金支持。例如比利时本应接收更多的庇护申请者，但可选择支�万欧元支持作为替代义务。

有着“遣返模范”称号的丹麦身为欧盟现任轮值主席国，积极推动各成员国讨论这一方案。�年相比，欧�年的非法入境人数减少了�%，可真正执行非法移民遣返令的只�%，各国面临的经济、资源、社会与政治压力有增无减。欧盟移民和内政事务专员马格努斯·布伦纳直言：“让人们重新感到我们能掌控局势，这一点至关重要?！?/p>

毫无疑问，欧盟迈出快速遣返的强硬步伐，直接原因来自于各成员国极右翼政党的压力和“反移民政治”的起势。如果说极右翼政党在英国尚未通过选举进入权力舞台中央，其在欧洲大陆的同道中人已将移民问题这一公众主要关切“变现”。从法国到波兰，主打反移民牌的极右翼政党屡有斩获，直接影响到各国政府的移民政策。

在中右和极右翼议员的作用下，欧洲议会早�𻂌月通过了全新的《移民与庇护公约》，将�𻂎月在成员国层面实施。该公约为入境筛查、快速遣返、成员国分担庇护责任等方面建立了指导和执行机制，也为欧盟近期的行动奠定了法律框架。

左翼团体、支持难民的国际组织对此表示强烈反对。非政府组织“人权观察”发文指责欧盟“加倍推行倒退、残酷的政策”，质疑设置“遣返中心”、进行“筛查”和遣返至第三国等政策缺乏适用法律依据和问责机制，可能引发监控与种族歧视问题，更违背了欧盟所说的“人权”和“法治”。

谈到责任和投资分配问题，难免会引发成员国之间的摩擦。德国内政部长多布林特率先发难，称德国既不会�年下半年之前通过“团结池”机制接收额外的庇护申请者，也不会为处于移民高压下的成员国提供资金支持。德国所承诺的只是�𻂎月之前不再把经希腊入境的庇护申请者送回希腊。

�𻂍月上台以来，德国总理默茨实施了更严格的庇护政策。截��月初，德国收到的庇护申请数量�年减少了一半以上。多布林特在最近的采访中勾勒出德�年的移民与安全议程，表明尽管欧盟层面将进行改革，严格的边境检查和加快庇护审查仍将是其核心措施。

◆2025𻂊񀙒日，德国柏林，大批民众举行示威活动，抗议基民盟在选举前与极右翼选择党合作。

常与欧盟唱反调的匈牙利极右翼总理欧尔班更是在社交平台X上批评“团结池”机制“不可接受”，指责布鲁塞尔“强迫匈牙利额外付费或引进移民”。他认为匈牙利已斥巨资保护欧盟外部边境，因此“不会接𿐝个移民，也不会为其他国家的移民买单”。

重新定义《欧洲人权公约》？

作为欧盟前成员，英国和欧盟围绕庇护收容和移民遣返的争执从“脱欧”之前延续到“后脱欧”时代。

2025𻂐月，英法达成的“一换一”计划正式生效，英国每向法国遣񙹉名乘船偷渡者，就从法国接𿐝名通过检验的庇护申请者。此后，英欧在遣返问题上具有更多共识，包括共同应对外部阻力——“人权”争议。

12񀙙日，斯塔默与丹麦首相梅特·弗雷泽里克森在英国《卫报》发表联名文章，强调保护边境的迫切性，并将其与“捍卫民主”、阻止民粹主义挂钩。文章矛头直指现行庇护制度，称之为另一个时代的产物，不适用于人口大规模流动的当今世界：“我们将始终保护逃离战争和恐惧的人们，但世界已变，庇护制度必须随之改变?！?/p>

◆斯塔默和弗雷泽里克森发表的联名文章。图源：英国《卫报》

欧洲两国领导人选在此时联合发文，明显是为了次日在法国斯特拉斯堡举行的欧洲委员会司法部长会议做舆论铺垫，目的在于呼吁该组织各成员国重新讨论《欧洲人权公约》（ECHR，全名为《欧洲保障人权和基本自由公约》）部分条款的定义，使之不再成为欧洲国家快速遣返非法移民的阻碍。

1949年成立的欧洲委员会，历史比欧盟更悠久，成员国也更多（46个）。所有加入欧盟的国家无一例外都需要先成为欧洲委员会成员。欧洲委员会无法像欧盟那样制定具有约束力的法律，但基于维护欧洲“人权、民主、法治”的宗旨，该组织全体成员国缔结、1953年正式生效的《欧洲人权公约》是其最具实质影响力的国际公约。

根据公约�条设立的欧洲人权法院，有权审判缔约国违反公约、侵害人权的案件，而且接受个人诉讼。在决心严打非法移民的欧洲国家看来，70多年前缔结的这份公约给它们上了一道“紧箍咒”，尤其是公约񌾻条（免于酷刑、不人道或侮辱对待或惩罚）和񌿀条（尊重私人及家庭生活、住家及通讯隐私权）。

具体来说，񌾻条被称为“绝对权利”条款，既不能限制，也不能为了“其他人（民）的权利”或者“更大的公共利益”而牺牲妥协；񌿀条被普遍视为公约中概念最宽泛、最难下定论的条款。

批评者认为，非法移民及其支持者滥用“免于酷刑”的概念，阻挠执法行为；所谓“尊重家庭生活”被非法移民等同于“不能与家庭成员分离”，成了不得遣返的一大理由。

◆执法人员在克罗地亚的欧盟外部边境执勤。

斯塔默和弗雷泽里克森在文末称：“如果你犯下严重罪行，你就失去了居留的权利；这个原则并不极端——这是常识。”此言暗示了欧洲国家修正公约定义的方向。果然，12�日的会议着重讨论的就是《欧洲人权公约》条款对当前打击非法移民工作的阻碍及处理办法。

会�国发表联合声明，在承诺尊重《欧洲人权公约》、欧洲人权法院及其司法管辖权的同时，强调捍卫“民主的安全”。声明中一次提到条约񌾻条、两次提及񌿀条，指出前者“不人道和侮辱对待”的内涵应局限于“最严重的事件”、不影响各国采取妥善行动。

涉及驱逐“严重犯罪”的外国人、对移民案件做出审理决定时，需注重移民犯罪的性质与严重性以及公共利益，酌情降低对当事人“隐私与家庭生活权利”（包括其与居住国社会、文化、家庭联系）的考量。

接下来，欧洲委员�个成员国将讨论起草关于移民问题的政治宣言，计划�𻂍�日的欧洲委员会外长会议上发布。届时《欧洲人权公约》将迎来史上最大一次变革：面对难以逆转的现实压力，“人权”的绝对性不再绝对，对“主权”的重视势必加码。

类似于在国内政策上以“严打移民”抵御“反移民”，欧洲国家在公约问题上也只能以“削弱公约”来避免“反公约”。

作为修改公约内涵的主要倡导者，英国工党政府至少坚持留在《欧洲人权公约》框架内。英国主要政党中，英国改革党从来就不认同公约的约束，保守党也呼吁应彻底退出该公约。

出于反移民的压力，斯塔默和他的欧洲同事们选择严厉打击、快速遣返非法移民，视之为维系“不反移民”制度的必要手段；同理，他们也把重新阐释《欧洲人权公约》、调整实践方式作为维护它的必要手段。在他们看来，“打击憎恨与分裂力量的最好办法是证明主流、进步政治能解决这一问题?！?/p>

只是如此一来，量变是否会推动质变，“进步政治”是被修正还是被暗中取代？这些仍有待时间的检验。（作者系国际政治专栏作家、中国翻译协会会员）

排版 /李惠雅